Hai mai costruito o ristrutturato? Hai mai sentito parlare di sanatoria? Perché: "Sanatoria edilizia" e "ante 1977" sono i termini più cercati da chi ha problemi durante una compravendita? Ecco i soldi che devi dare al Comune e perché...
Oggi parliamo di tutte queste cose e se di primo impatto possa sembrare che sanatorie e tolleranze costruttive non abbiano niente a che vedere con gli oneri di urbanizzazione, abbiate pazienza, sedetevi comodi, perchè ho una storia interessante da raccontarvi che svelerà il tutto, un passo alla volta.
Dovete sapere che il proverbiale labirinto burocratico italiano non è casuale, ma è frutto di un'attenta attività di complicazione affari semplici che negli anni ha portato a stratificare caos su confusione sempre più dilagante giorno dopo giorno. Caos, peraltro, in grado di ammorbare chiunque gli si avvicini anche solo per sbaglio, tipo peste bubbonica. Per i più giovani, cercate su YouTube: "Lasciapassare A38" e capirete di cosa parlo.
Ad ogni modo, i nostri inviati speciali, dopo una lunga investigazione archeologica, sono riusciti a risalire alla fonte di tutto questo, stabilendo una data importante, la data da cui tutto ebbe inizio. Il primo gennaio del '77, infatti, fu il giorno a partire dal quale costruire casa non era più un diritto, ma un permesso da richiedere con marca da bollo.
L'edilizia prima del 1977: quando costruire era un "diritto"
Immaginate l'Italia negli anni '70. Anche senza tirare in ballo le associazioni più o meno a delinquere o la spaghetti corruzione, spuntavano capannoni in mezzo al niente, tipo funghi. Dopo la pioggia apparivano magicamente villette tirate su alla buona dietro casa della prozia e i geometri avevano più potere dei sindaci. Il tutto, ricordiamoci, ovviamente ben condito da kilometri quadrati di amianto, giusto per non farci mancare niente, ma questa vabbè è un'altra storia.
Era comunque un periodo in cui si costruiva tanto, spesso male e quasi sempre a sentimento. Poi il primo gennaio del 1977 succede qualcosa, una data che per molti passa inosservata, ma che per l'edilizia italiana è come l'invenzione del transistor per l'elettronica. Cambia tutto. Per far fronte a questa espansione e questa crescita così incontrollate, entra in vigore una legge che mette fine all'era del "il terreno è mio e ci faccio quello che dico io". E' la famosa Legge Bucalossi del 28 gennaio 1977 che, attenzione, lo dico per i pignoli all'ascolto, sebbene sia tecnicamente anche questa la Legge numero 10, quell'anno, non è la famosa Legge 10 a cui ci si riferisce normalmente.
Quando sentite parlare di Legge 10 oggigiorno nel mondo delle costruzioni si intende in realtà la Legge 10 del 1991, quella sull'efficientamento energetico, diventata tra l'altro la legge più citata durante quell'assurdità di Superbonus 110, ma anche questa è un'altra storia e non è la legge di cui parliamo oggi.
Ad ogni modo anche questa Legge 10, la Bucalossi, che viene chiamata per nome e non per numero proprio per non fare casino, ancora oggi fa tremare architetti, geometri e costruttori, soprattutto quelli nostalgici del: "abbiamo sempre fatto così."
La licenza edilizia
Prima del 1977 abbiamo l'era romantica del cemento libero. Fino a quel momento l'idea di costruire era un semplice: ho un terreno, bene, tiro su una casa. Serviva solo una licenza edilizia. La licenza edilizia fu un qualcosa introdotto nel 1942, inizialmente obbligatorio solo per i centri abitati e le zone di espansione, e poi reso obbligatorio ovunque nel '67 dalla Legge Ponte, quella che inventò i piani regolatori. Era di fatto un atto autorizzativo, gratuito - ecco qui già una delle parole chiave - che concedeva il diritto di edificare il cosiddetto ius aedificandi come prerogativa naturale del diritto di proprietà del suolo.
La licenza era basata solo controllo del rispetto delle norme, ma in sostanza la logica era rimasta la stessa dal dopoguerra: chi possiede il suolo ha anche il diritto di edificare e quindi di fatto anche di fare un po' come gli pareva. Il risultato era prevedibile...
Boom edilizio, un'Italia che cresce appunto in modo esplosivo, ma spesso senza un vero piano. Lottizzazioni selvagge, case abusive a manetta, paesi che si allargano come macchie d'olio.
Il concetto di urbanistica era qualcosa di estremamente esotico.
La rivoluzione della Bucalossi: dalla Licenza alla Concessione Edilizia
Poi arriva nel 1977 il colpo di scena con la legge Bucalossi. Appunto tutto cambia. Da quella data il diritto di costruire non è più legato alla proprietà del terreno, diventa qualcosa che lo Stato, o meglio il Comune (e qui altra grande parola chiave) ti deve concedere, non è più un diritto, è un permesso e non gratis.
Muore quindi la licenza edilizia e nasce la concessione edilizia. In un attimo, con una parola che sembra quasi innocente, viene introdotto un principio rivoluzionario per l'epoca, cioè puoi costruire solo se il Comune ti autorizza e se paghi. Il pagamento si chiama contributo di concessione e si divide in due parti:
1. Oneri di urbanizzazione: pagare per i servizi collettivi
Cioè i soldi destinati a finanziare la costruzione di infrastrutture utili alla collettività come strade, fognature, scuole, marciapiedi e i vari sottoservizi pubblici per sopperire al nuovo carico di abitanti o attività nell'area.
2. Oneri di costruzione: la quota sul valore dell'intervento
Ovvero una quota calcolata sul valore dell'intervento (dal 5% al 20%) legata al valore economico dell'intervento edilizio stesso, non ai servizi pubblici circostanti.
In pratica costruisci casa ma una parte del tuo budget serve a rendere abitabile anche il resto della città. È un po' come dire:
"Vuoi il privilegio di vivere qui? Ok, allora contribuisci anche tu per far sì che ci siano i lampioni, i parcheggi, ecc.".
La pianificazione territoriale forzata
Con la nascita della concessione edilizia però non nasce solo la velocissima burocrazia moderna, fortunatamente nasce anche la consapevolezza urbanistica (in linea teorica quantomeno) perché la Bucalossi non è solo tasse, è anche pianificazione, ordine e una visione più collettiva e pensata del territorio.
Il problema, in molti casi - troppi casi - ma non si poteva fare diversamente, è stato il nominare i Comuni al ruolo di nuovi registi del paesaggio urbano, perché sono loro che decidono dove si può costruire, fissano le quantità edificabili e controllano la coerenza con i piani regolatori.
Il tutto, ovviamente, con la solita estrema rapidità e prontezza tipica degli uffici pubblici.
Nasce ad ogni modo l'urbanistica moderna locale: niente più anarchia edilizia, ma un territorio programmato, almeno in teoria, perché poi sappiamo bene come questo programma possa prendere facilmente tonalità di colore piuttosto simili a quelle della giunta o si orienti magicamente verso gli interessi di certi nomi famosi che contano, a cui si deve sempre dire di sì.
Il reato di abuso edilizio e il condono
Ma tornando a noi, uno dei risvolti più delicati di questa faccenda è che chi costruisce senza concessione diventa praticamente un criminale.
La Bucalossi introduce il reato penale di costruzione abusiva, non più una multa, ma demolizione, confisca o processo e non c'è condono che tenga, o meglio, non ancora. Infatti 8 anni dopo - fatta la legge, trovato l'inganno - nel 1985 arriva una nuova Legge, la 47 che si inventa al concetto di condono, qui nella sua versione in prima visione TV che sanerà migliaia di abusi nati proprio dopo la Bucalossi per mano di tutti coloro che non si erano voluti adeguare o che avevano fatto finta.
In pratica lo Stato ti ha beccato, ma poi paghi e allora siccome hai pagato ti perdona e non devi demolire più niente. Un equilibrio tutto italiano, diciamo, tra legalità e fai da te.
Ora, a parte gli scherzi, prima di urlare al complotto dei poteri forti, ricordiamoci che il problema non è la Legge in sé ma, come spesso accade, sono i furbi che cercano di approfittarne. È il solito "per colpa di qualcuno non si fa più credito a nessuno", perché è ovvio che se io nel mio giardino voglio costruire un piccolo garage per evitare che la grandine mi buchi l'auto non c'è niente di male. Il tema qui però non era il capanno degli attrezzi della casa in campagna del nonno ma interi quartieri tirati su a caso in autogestione... E di esempi ne abbiamo almeno uno - per non dire 10 - di quel periodo, in ogni città italiana. Quindi quella Legge non è cattiva di per sé, cercava di dare un contegno, però per farlo - purtroppo - in maniera indiretta ha poi concesso un potere a chi poi negli anni ha potuto decidere di porre vincoli a volte anche molto stringenti al limite dell'assurdità.
Riassumendo, facciamo che è il 1976 e voglio costruire una villetta bifamiliare nel mio terreno fuori città:
- faccio un disegno
- vado in Comune
- chiedo la licenza edilizia
- mi dicono "Ok" perché rispetto le norme del piano regolatore
- e parto con i lavori
Non pago nulla di significativo allo Stato, già devo pagare per costruire...! La logica è: "Il terreno è mio, ci faccio la mia casa".
Ma se questa idea ti veniva per sfiga l'anno dopo, allora in Comune di colpo era tutto diverso. E pensate anche alla fatica in quel periodo (per tutti intendo, cioè costruttori, proprietari, anche per gli impiegati comunali, quelli bravi) nei primi periodi dopo questo cambio epocale. Niente più licenza. Ora si chiama concessione. Devi versare gli oneri di urbanizzazione per strade, acqua, servizi e il Comune può anche dirti di no perché il diritto di edificare e del quanto edificare è suo, non tuo.
Oggi, infatti, non è che tu puoi costruire un grattacielo solo perché il lotto era grande e ci stavi dentro con gli spazi: è il Comune che ti dice quanti metri al massimo puoi costruire su un lotto di terreno e anche, ad esempio, quanto "valgono", cioè quanto impattano i metri quadri di balconi, terrazze, logge, garage, se fuori terra o interrati per metà o tutto ecc.. Ogni comune è a sé.
Quindi per i progettisti non è più solo una questione di vincoli strutturali e di vincoli fisici, ma pure normativi. E se costruisci senza concessione scatta la denuncia e l'ordine di demolizione.
Il risultato? Costruire in Italia diventa molto più lento, troppo più lento, perché c'è gente che dorme e scalda le sedie, oltre che più caro è più regolato, che però vuol dire anche più consapevole.
Cosa c'entra la Bucalossi con le sanatorie di oggi? L'impatto sul Testo Unico Edilizia (D.P.R. 380/2001)
O con i problemi con il catasto che saltano fuori durante le ristrutturazioni?
Abbiamo capito che questa legge ha segnato un passaggio fondamentale dal punto di vista burocratico e amministrativo e nonostante non si tratti appunto di una norma tecnica c'è però un legame indiretto molto forte con il Testo Unico dell'Edilizia (D.P.R. 380/2001) e relative sue modifiche (come quelle poi introdotte dal decreto Salva Casa del 2024 che poi è anche diventato legge).
Dal momento che prima del '77 non esisteva di fatto una disciplina specifica e dettagliata per l'edificazione, non c'era nemmeno una disciplina specifica e dettagliata - e qui arriva al nodo della faccenda - per le varianti in corso d'opera
e dovete sapere che l'Italia è la capitale mondiale delle varianti in corso d'opera.
Per i non addetti ai lavori, con variante in corso d'opera si intende che il progetto presentato in Comune era fatto in un certo modo ma poi mentre si lavora salta fuori qualcosa che ci porta o ci obbliga a proseguire in un altro modo, cioè appunto a variare in corso d'opera la costruzione rispetto a quanto progettato.
Questo è il significato e non voglio neanche aprire il capitolo opere pubbliche perché avrei un elenco infinito di motivazioni assurde, di certe perizie di variante che potremmo ridere per anni se non ci fosse da piangere, visto che sono tutti sprechi di soldi nostri.
Ad ogni modo, il senso è che le difformità, anche quelle relative a elementi interni o strutturali come pilastri o vani di porte e finestre, erano gestite diversamente, prima del '77, non come conosciamo oggi. Diciamo che erano gestite a manica molto larga: capitava che sul disegno in comune ci fosse una cosa e poi magari già in fase di costruzione - quindi non dico anni dopo o con i successivi proprietari - ma proprio ancora mentre si creava da zero, si decidesse di aggiungere finestre, balconi, spostare muri in serenità
magari con coscienza, magari no, non lo sappiamo.
La regolarizzazione semplificata per varianti ante-1977 (Art. 34-ter TUE)
Da qui tutta la questione: l'attuale normativa, in particolare l'art. 34-ter del Testo Unico dell'Edilizia, prevede una procedura di regolarizzazione che è semplificata per le varianti in corso d'opera che costituiscono parziale difformità per gli edifici con titolo abilitativo rilasciato prima dell'entrata in vigore della Legge Bucalossi.
Tolleranze costruttive: quando pilastri e finestre "sbucati" sono tollerati
Questo articolo riassumendo, introduce il concetto di tolleranza costruttiva, ampliando la possibilità di regolarizzare difformità parziali che in precedenza non erano sanabili, partendo dal presupposto che se un'opera è stata realizzata con delle piccole diffiormità dal progetto ma il Comune dopo aver fatto il sopralluogo aveva comunque rilasciato all'epoca il certificato di agibilità o abitabilità e non ha mai emesso un ordine di demolizione
allora quelle difformità si considerano tollerate.
Tra gli esempi difformità che possono rientrare in questo ambito ci sono ad esempio quelle relative a:
- murature di spessore diverso
- pilastri sbucati come per magia
- tramezze spostate
- sguinci e vani di porte e finestre che non erano previsti nei disegni originali
ma che se fatti prima del '77 ricadono, o possono ricadere, in questa sanatoria semplificata.
E anche qui la domanda che mi sorge spontanea è:
Ma quando hanno dato l'abitabilità, quel giorno lì intendo, ma voi ce lo vedete il tecnico del Comune che arriva a cantiere finito e si mette a misurare i muri e le finestre, a confrontarli disegni?! In quegli anni?! Io non tanto.
Comunque la Legge ora dice così: procedura semplificata per le sanatorie da difformità parziale ante 1977. Quindi se riesci a recuperare due foto dell'epoca si tratta di quattro carte e tre timbri e sei a posto.
La doppia conformità (Art. 36 TUE): i rischi per le costruzioni post '77
Cosa accade invece se non posso dimostrare che la difformità parziale è ante 1977? O se in generale voglio/devo sanare una difformità nel caso di una costruzione post '77?
Ce lo spiega invece l'art. 36 del nostro amato T.U.E. che ci parla di doppia conformità. L'intervento abusivo, infatti, deve risultare:
- Conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell'intervento, quindi al momento in cui l'abuso è stato commesso, fu commesso, ma anche
- Conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria, cioè oggi.
Quindi basta che una norma sia cambiata nel frattempo, cosa molto facile in 50 anni parlando ad esempio di distanze dai confini, altezze, rapporti aeroilluminanti, strutture aggettanti aggiuntive tipo balconi, loggiati, ecc., che ti ritrovi che se la doppia conformità non è rispettata, l'autorità comunale è tenuta a negare la sanatoria e a ordinare la demolizione dell'opera abusiva.
Ci si salva dalla demolizione solo se la parziale difformità non può essere demolita senza pregiudicare la parte conforme.
In questo caso si paga una multa al posto di demolire. Vi faccio un esempio. Mettiamo caso che al piano sopra, primo piano, è previsto un balcone conforme, che rispetta il disegno, ma poi in fase di costruzione, parliamo sempre di pre 1977, vuoi per dare qualcosa in più a quelli sotto, vuoi per stare tranquilli dal punto di vista della tenuta strutturale di questo balcone del piano sopra o perché magari ci si accorti dopo di aver sbagliato qualcosa nelle solette, si decide di allargarsi con l'appartamento a pianterreno, creando una veranda (non prevista quindi nel progetto), esattamente in pianta con quel balcone.
Ora, se demolendo la veranda che è abusiva, il balcone di quello sopra che invece è conforme rischia di crollare perché, appunto, non realizzato secondo il progetto originale per via della variante, allora si paga la multa e non si demolisce.
Decreto Salva Casa 2024: le ultime novità sulle sanatorie semplificate
A onor del vero, le recenti modifiche del 2024 con la Legge Salva Casa hanno introdotto una parziale semplificazione anche per alcune situazioni edificate dopo il '77, ma solo per le difformità minori e le variazioni non essenziali. Ma non voglio divagare perché con le leggi è un attimo iniziare a parlare di un argomento e finire poi col perdersi altrove. Per i curiosi, comunque, rimando agli artt. 34 bis e 36 bis dove si parla di tolleranze costruttive e di procedure semplificate per l'accertamento della conformità.
Tornando invece alla Bucalossi, possiamo dire che nonostante non sia una norma tecnica, ha avuto e ha tutt'ora un impatto così forte da diventare lo spartiacque temporale. Questo "pre '77 - post '77" identifica gli edifici che possono beneficiare di una regolarizzazione semplificata per le parziali difformità, inclusi magari pilastri e finestre fuori progetto, ovvero una procedura, appunto, introdotta dalle recenti modifiche del 2024 al T.U.E.
Una Legge così "antica", diciamo, viene ripresa e utilizzata come spartiacque addirittura nel 2024, praticamente 50 anni dopo.
Riassumendo questo e altri effetti a catena, nonché il lascito storico, dobbiamo dire che la Legge Bucalossi crea certamente una struttura che oggi ancora regge il sistema edilizio italiano e che da lì in poi vedrà l'arrivo di condoni, come i tre moschettieri, nel '85, '94 e 2003 per regolarizzare gli abusi, le varianti urbanistiche, per correggere i piani con infine il già citato Testo Unico dell'Edilizia che riordina il tutto.
Ma la filosofia di base resta questa, post '77, ovvero: costruire è un atto pubblico, non più un gesto privato. Il baricentro si sposta dal "posso fare" al "posso chiedere di fare"
e per molti italiani è stato un trauma culturale più che una riforma tecnica.
Il lato ironico è che ancora oggi, nel 2025, se chiedi a un tecnico, magari anche di vecchia data, cosa pensa della Bucalossi, probabilmente sospira, perché da quella legge in poi l'edilizia italiana è diventata un labirinto normativo: titoli abilitativi, SCIA, DIA, CIL, CILA, una sigla per ogni stagione, tutte figlie in un modo o nell'altro di quella rivoluzione del '77. Eppure, va detto, senza quella legge oggi avremo città ancor più caotiche, periferie infinite e zero pianificazione.
E visto il panorama immobiliare medio, immaginate cosa sarebbe potuto accadere con ancor più libertà...
La Bucalossi nel bene e nel male ha portato ordine nel disordine che resta comunque disordine ma un po' meno disordinato, rendendo di fatto l'edilizia un po' meno hippy e un po' più civile. Per riassumere, e chiudo, il primo gennaio 1977 non è solo una data sul calendario delle Leggi: è il giorno in cui l'Italia decide che costruire non è più solo un atto privato, ma un atto pubblico con regole, costi e responsabilità.
Da lì nasce tutto: il concetto di concessione edilizia, la distinzione tra proprietà e diritto edificatorio e l'idea che il territorio non è più solo di chi lo possiede, ma anche di chi lo amministra per tutti. Oggi, quindi, quando versi gli oneri, ricorda che lo stai facendo per una legge che ci ha tolto un po' di libertà individuale, questo è vero, ma che ci ha dato, almeno sulla carta, città più pensate e meno improvvisate.
